Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro-tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale 11 febbraio
2000, n. 274 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 14 febbraio 2000 (n. 24196 di rep.) rogata dal dott.
Tommaso Sussarellu in qualita' di ufficiale rogante della provincia
stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzonale dell'art. 10, comma
3, della legge 21 dicembre 1999, n. 526, concernente (Disposizioni
per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia alle Comunita' europee - Legge comunitaria 1999,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 13 del
18 gennaio 2000, in quanto introducendo l'art. 3-bis nel corpo del
d.lgs. 26 maggio 1997, n. 155 (Attuazione delle direttive 93/43/CEE
e 96/3/CE concernenti l'igiene dei prodotti alimentari), e
prevedendo con esso una specifica procedura per il riconoscimento
dei laboratori di analisi non annessi alle industrie alimentari, ai
commi 5 e 7 attribuisce ad organi statali poteri in materia di
competenza provinciale, per violazione:
delle potesta' legislative ed amministrative di cui
all'art. 9, n. 10) e all'art. 16 dello statuto;
delle relative norme di attuazione, ed in particolare del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, e del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266, per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
La provincia autonoma di Trento e' dotata di competenza
legislativa i materia di igiene e sanita', nonche' delle
correlative potesta' amministrative, ai sensi dell'art. 9, n. 10) e
dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative
norme di attuazione.
Nella materia interviene ora la legge n. 526 del 1999, che tra
l'altro introduce un nuovo articolo, numerato come 3-bis, nel corpo
del d.lgs. 26 maggio 1977, n. 155. Tale articolo, a sua volta,
consta di commi 7, sul cui contenuto occorre ora soffermarsi:
il comma 1 e' una norma generale che introduce la
possibilita' di affidare lo svolgimento di controlli analitici i
prodotti alimeari, nell'ambito delle procedure di autocontrollo,
anche a "laboratori esterni, iscritti in elenchi predisposti dalle
regioni e province autonome";
il comma 2 prevede che, al fine dell'iscrizione in tale
elenco, il responsabile del laboratorio presenti istanza alla
regione o provincia autonoma interessata "diretta a dimostrare di
essere in grado di svolgere i controlli analitici idonei a
garantire che le attivita' di cui al presente decreto siano
effettuate in modo igienico";
il comma 3 specifica ulteriormente che l'istanza "deve essere
corredata della indicazione sulla idoneita' delle stutture, della
dotazione strumentale e del personale, nonche' di copia
dell'autorizzazione rilasciata dall'autorita' locale ai fini
dell'esercizio del laboratorio";
il comma 4 dispone che i laboratori esterni "devono essere
conformi ai criteri generali per il funzionamento dei laboratori di
prova stabiliti dalla norma europea EM 45001 ed alle procedure
operative standard previste ai punti 1 e 8 dell'allegato II del
d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 120".
E' opportuno precisare subito che, trattandosi qui della
conformita' a normativa europea ed alla normativa tecnica generale,
tale comma 4 non forma oggetto della presente impugnazione.
D'altronde, anche i commi 2 e 3, benche' entrino in modo
eccessivo nel dettaglio delle formalita' relative alla domanda di
iscrizione, da un lato sono poi sostanzialmente ovvi, nel senso che
descrivono il fine ovvio della domanda, ed enunciano elementi di
documentazione che appaiono nel loro insieme di necessaria
acquisizione nell'ambito del procedimento, dall'altro non
precludono in alcun modo che la disciplina provinciale di
adeguamento moduli la procedura in modo diverso e piu' adeguato: ad
esempio, richiedendo i soli estremi della autorizzazione
dell'autorita' locale; in modo piu' consono a quanto disposto
dall'art. 18 della legge n. 241 del 1990.
La presente impugnazione concerne invece in primo luogo il comma
5 del nuovo art. 3-bis del decreto legislativo n. 155 del 1997, ai
sensi del quale "con decreto del Ministro della sanita' sono
fissati i requisiti minimi ed i criteri generali per il
riconoscimento dei laboratori di cui al comma 1, nonche' di quelli
disciplinati da norme specifiche che effettuano analisi ai fini
dell'autocontrollo e sono disciplinate le modalita' dei
sopralluoghi di cui al comma 7". Riguarda inoltre il comma 7 dello
stesso articolo, ai sensi del quale "il Ministero della sanita'
puo' effettuare sopralluoghi presso i laboratori diretti a
verificare la sussistenza dei requisiti di cui al comma 5".
Entrambe tali disposizioni, in effetti, si rivelano
illegittimamente invasive delle competenze costituzionali della
ricorrente provincia, per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale del comma 7 dell'art. 3-bis
del d.lgs. del 26 maggio 1997, n. 155, come introdotto dalla legge
21 dicembre 1999, n. 526.
Come esposto in narrativa, il comma 7 del nuovo art. 3-bis del
d.lgs. n. 155 del 1997 dispone che "il Ministero della sanita' puo'
effettuare sopralluoghi presso i laboratori diretti a verificare la
sussistenza dei requisiti di cui al comma 5".
E' palese che si tratta di una funzione amministrativa
direttamente esercitata da organi statali, in materia di competenza
provinciale, ed anzi, per dire piu' precisaniente, in una materia
riconosciuta di competenza provinciale dalla stessa legge e dalla
stessa disposizione qui impugnata. Infatti, le ispezioni
ministeriali sono previste pur, come dispone lo stesso comma 7,
"ferme restando le competenze delle regioni e delle province
autonome di cui all'art. 115, comma 2, lett. c), del d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112".
Tale disposizione, a sua volta, nell'ambito della materia
sanitaria prevede la piena competenza regionale in ordine a "la
verifica della conformita' rispetto alla normativa nazionale e
comunitaria di attivita', strutture, impianti, laboratori, officine
di produzione, apparecchi, modalita' di lavorazione, sostanze e
prodotti, ai fini del controllo preventivo... nonche' la vigilanza
successiva, ivi compresa la verifica dell'applicazione della buona
pratica di laboratorio".
Per vero, il richiamo operato dal comma 7 dell'art. 3-bis del
d.lgs. n. 155 del 1997 (introdotto dalla legge qui impugnata)
all'art. 115 del d.lgs. n. 112 del 1998 risulta, rispetto alla
Provincia autonoma di Trento, del tutto incongruo. Non solo infatti
per evidenti ragioni di sistema, e per le disposizioni stesse della
legge di delega n. 59 del 1997, tale decreto legislativo non poteva
riguardare che le Regioni a statuto ordinario, ma lo stesso art. 10
del d.lgs. n. 112 del 1998 esattamente dispone che "con le
modalita' previste dai rispettivi statuti si provvede a trasferire
alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento
e di Bolzano, in quanto non siano gia' attribuite, le funzioni e i
compiti conferiti dal presente decreto legislativo alle regioni a
statuto ordinario".
Tuttavia, la spettanza alla ricorrente Provincia della materia in
questione non puo' essere posta in dubbio. Infatti, se pure le
norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 474 del 1975 mantenevano
ferma la competenza statale per gli "aspetti igienico-sanitari:
della produzione, commercio di sostanze alimentari e bevande" (art.
3, n. 7), gia' il successivo d.P.R. n. 526 del 1987 provvedeva
(art. 10) a trasferire alla Regione Trento-Alto Adige e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano ogni competenza
legislativa ed amministrativa trasferita alle Regioni ordinarie dal
d.P.R. n. 616 del 1977, e non ancora ad esse spettanti. E giova
osservare che in tale ultimo decreto la materia relativa agli
aspetti igienico-sanitari della produzione e del commercio di
sostanze alimentari e bevande risulta trasferita alle Regioni
dall'art. 27, comma 1, lett. e).
In definitiva, per quanto riguarda la Provincia autonoma di
Trento la nuova disciplina qui impugnata verrebbe ad introdurre dei
controlli ministeriali paralleli a quelli di pacifica competenza
della ricorrente Provincia. Ma la previsione di tale competenza
ministeriale all'esercizio di funzioni amministrative in loco,
cioe' nel territorio stesso della Provincia di Trento, cozza
frontalmente contro il disposto dell'art. 4 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266, ai sensi del quale "nelle materia di competenza
propria della Regione o delle Province autonome la legge non puo'
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione".
Di fronte a tale chiara disposizione nulla vi sarebbe da
aggiungere; ne' sarebbe necessario osservare, come pure qui si fa
per completezza difensiva, che nel caso mancherebbe anche una ratio
di interesse nazionale che possa in qualunque modo giustificare un
sistema parallelo, provinciale e statale, di vigilanza e di
controlli.
Occorre solo qui ulteriormente aggiungere che nessun fondamento a
simile competenza statale puo' giungere dalla normativa
comunitaria, e' segnatamente dalle direttive comunitarie 93/43/CEE
e 96/3/CE di cui il d.lgs. 26 maggio 1997, n. 155, e' attuazione.
Risulta percio' pienamente confermata, ad avviso della ricorrente
Provincia, la illegittimita' e la contrarieta' allo statuto della
disposizione qui' impugnata.
2. - Illegittimita' cosituzionale del comma 5 dell'art. 3-bis del
d.lgs. del 26 maggio 1997, n. 155 come introdotto dalla legge 21
dicembre 1999, n. 526.
Come sopra esposto, il comma 5 del nuovo art. 3-bis del d.lgs. n.
155 del 1997 dispone che "con decreto del Ministro della sanita'
sono fissati i requisiti minimi ed i criteri generali per il
riconoscimento dei laboratori di cui al comma 1, nonche' di quelli
disciplinati da norme specifiche che effettuano analisi ai fini
dell'autocontrollo e sono disciplinate le modalita' dei
sopralluoghi di cui al comma 7".
Al Ministro e' dunque conferito un potere normativo relativo allo
svolgimento dell'attivita' amministrativa provinciale; ma basta
tale enunciazione a metterne in rilievo la totale illegittimita'
costituzionale. Se infatti, come piu' volte affermato con ormai
consolidata giurisprudenza codesta Ecc.ma Corte costituzionale, lo
stesso regolamento governativo non e' abilitato a disciplinare
materie di competenza della Provincia, con conseguente limitazione
delle sue potesta' legislative e amministrative (cfr. tra le altre
le sentenze n. 465 del 1991 e n. 408 del 1998), a maggiore ragione
tale limite deve essere riferito a poteri normativi assegnati al
singolo Ministro.
Ne', d'altronde, il potere ministeriale in questione puo' essere
configurato come atto di indirizzo e coordinamento, perche' anche
configurato in tale modo il relativo conferimento di potere
risulterebbe illegittimo per violazione dello stesso principio
della collegialita' governativa inerente alla funzione, e per
difetto dei contenuti tipici di tale atto.
Cio' vale, allo stesso modo per i tre oggetti che il comma 5
dell'art. 3-bis assegna al potere normativo ministeriale; i
requisiti minimi dei laboratori (d'altronde gia' derivanti dalle
normative richiamate al precedente comma 4), i criteri generali per
il riconoscimento ed infine le modalita' dei sopralluoghi previsti
dal comma 7.
Si noti, per quanto riguarda l'ultimo punto, che l'illegittimita'
riguarda non solo - come sopra argomentato - la diretta competenza
statale in materia, ma anche - e qui in particolare - la competenza
ministeriale a disciplinare lo svolgimento dei sopralluoghi.
Si noti che sarebbe del tutto infondata - se la si volesse
portare a fondamento della competenza ministeriale - la tesi che in
tali materie vi debbano essere importanti principi fissati dallo
Stato; sia perche' in effetti i principi gia' esistono, sia a
livello di normativa comunitaria che al livello di normativa
generale dello Stato, sia perche' se vi fosse bisogno di principi
nuovi ed ulteriori il decreto ministeriale non sarebbe certo l'atto
idoneo e legittimato a fissarli.
Per quanto riguarda la ricorrente provincia, poi, il sistema
degli atti normativi e di indirizzo statali, e le relative
modalita' di incidenza sulle fonti e sulle funzioni amministrative
provinciali, sono definiti dal d.lgs. n. 266 del 1992, e non vi e'
certo spazio per ulteriori fonti di derivazione legislativa, prive
di giustificazione e fondamento in Costituzione.
In definitiva, anche i poteri statali di cui al comma 5
dell'art. 3-bis del d.lgs. n. 155 del 1997 risultano
costituzionalmente illegittimi ed invasivi delle competenze della
ricorrente provincia autonoma di Trento.